全国餐饮服务食品安全监管工作访谈（四）

    深圳，是我国改革开放的前沿阵地和试验田。在这块热土上，诞生了一个又一个举世瞩目的奇迹；创造了一个又一个成功的经验。2009年，根据国务院机构改革的有关精神，深圳市对政府机构实行了大刀阔斧的改革。按照新的机构职能划分，深圳市将原来分别属于质监、工商和卫生部门的生产、流通和餐饮环节食品安全的监管职能统一到了一个新成立的机构——深圳市市场监督管理局。
    目前，深圳市有获证的食品经营单位共计121787家，其中生产企业938家，流通企业59480家，餐饮服务单位61369家。从今年上半年开始，深圳市市场监督管理局完成的25191批次抽样检验情况分析，全市三个环节食品安全总体情况较上年稳中有升。其中生产环节总体合格率94.4%，流通环节总体合格率82.6%，餐饮消费环节餐饮食品总体合格率85.6%。全市三个环节上半年未发生较大和重大食品安全事故，食物中毒事故显著下降，未出现系统性、区域性食品安全风险，基本实现了职能交接的平稳过渡。为此，本报记者专访了深圳市市场监督管理局主管食品安全的副局长邝兵。

深圳市市场监督管理局副局长 邝兵

三措施打开监管工作新局面

      记者：邝副局长您好。我是中国食品质量报社的记者。首先感谢您在百忙之中接受我们的采访。
      我们知道，深圳市在2009年的机构改革中，将原来分别属于质监、工商和卫生部门的生产、流通和餐饮环节食品安全监管职能统一到了一个新成立的机构——深圳市市场监督管理局，这项改革在全国引起了社会各界的广泛关注。请您介绍一下在新的食品安全监管体制下，你们是如何创新食品安全监管工作的？
      邝兵：深圳的食品安全监管体制可以说在全国是独一无二的。我们改变了过去多头监管、职能不明、权责交叉的局面。按照上级有关机构改革精神，我市将食品安全监管工作由过去的多头监管进行了重新整合，即将过去分别属于质监局、工商局和卫生局的生产、流通和餐饮环节食品安全监管职能统一到我们现在新成立的深圳市市场监督管理局来监管。为了适应新形势，迅速打开工作新局面，我们主要采取了以下措施：
      一是发挥各方监管合力，创新监管新机制。通过召开食品生产经营单位告诫会、建立和培训企业食品安全员队伍的方式，强化企业主体责任意识，提高企业的自律管理水平；通过加强与食品相关的行业社团组织的沟通联络，有效发挥其桥梁与纽带作用，提高行业社团组织的自律管理水平，形成良性的行业自我管理、自我净化机制；通过加强食品安全社会宣传、适时发布食品安全提示的方式，加强对广大消费者的食品安全知识教育与消费引导，使广大消费者自觉地辨识、抵制不安全食品，积极地投诉、举报食品违法行为，形成“人人关心食品安全，人人参与食品安全”的良好社会氛围，加大社会监督力量；通过抓典型案例，加大行政处罚力度，提高震慑和警示教育力度。
      二是抓住重点，控制风险，提高监管有效性。我们将有限的监管力量投入到最需要监管的地方，以达到最佳的监管效果，这是在监管力量有限、监管体系未健全和完善的条件下我们所采取的工作方法。今年以来，我们突出抓住了元旦、春节、五一等几个重点时段，深入开展了对学校食堂、工地食堂等重点风险单位的监督检查，并以乳制品尤其是学生奶、豆制品、猪肉、食用油、盒饭、凉菜、烧卤制品、生食海鲜等为重点食品品种，有针对性地、有重点地予以加强监管，较好地把握住了重要的食品安全风险点。下一步，如何更加准确地把握食品安全风险点并以正确的方法实施有效的监管，是我们重点研究的课题，也是切实提高监管有效性、提升监管效果的关键所在。
      三是实施信息化管理，运用科技手段，提高监管效率。信息化是食品安全监管的重要辅助手段，也是今后食品安全监管工作发展的必然趋势。科学地运用信息化的监管手段，往往能够使监管工作事半功倍，大大地节省人力物力，并取得很好的监管效果。原市工商局开发运行的市场食品准入监管系统就是很好的一个例子。该系统对猪肉和豆制品经营单位的监管预警功能，能够有效地遏制私宰肉和黑豆腐流入市场，为执法人员精准打击私宰肉、黑豆腐提供准确的参照信息。目前，我们正大力推进三个环节统一监管之后的食品安全监管系统的建设，使该信息化监管系统真正起到辅助监管工作、提高监管效率、减轻监管压力的作用。

实现“六个统一”建立“六大体系”

      记者：深圳市新成立的市场监管局，能否顺利地从原来三个部门的手里接好接力棒，有效地建立起全新的食品安全监管模式，建立起一个更加高效的食品安全监管机制，这可能是市民最为关注的问题。那么，在职能整合后，市场监管部门在机制建设方面有何思考和打算？
      邝兵：你问的这个问题也是我们目前正推进的一项重要工作。也就是我经常讲的要明确工作目标，实现“六个统一”、建立“六大体系”。
      首先，职能整合不是简单叠加和原有制度的机械延续，它需要我们用改革创新的方法，用整体化的思路去谋划，去建立一个全新的食品安全监管机制。市场监管局自成立开始便进行了深入的思考和探索，并逐步确立了通过整体化、信息化、网格化、法制化的手段，实现我局食品安全监管“六个统一”、建立“六大体系”的工作思路和工作目标，即实现三个环节食品安全监管工作受理、许可、检测、服务、信息发布和执法“六个统一”，建立食品安全责任体系、信用体系、追溯体系、风险监测体系、应急保障体系和技术支撑体系“六大体系”。
      其次，要分析当前存在的问题，理清面临的矛盾。我们在承接了餐饮环节食品安全监管工作之后，针对我局监管队伍、技术能力等方面的现状，进一步深入地分析了当前所面临的食品安全监管工作形势以及存在的问题。总结起来，就是五对突出矛盾：一是监管人员不足与监管工作量大增之间的矛盾；二是队伍专业知识水平不足与工作专业性强之间的矛盾；三是技术保障资源不足与工作技术依赖性高之间的矛盾；四是工作紧迫性强与相关制度规范短时内难以完全形成之间的矛盾；五是监管责任统一与上位法互相冲突之间的矛盾。
      再次，要确立工作思路，开展相关主题活动。针对“五对突出矛盾”的现状，经过充分研究，我们决定用接下来两年的时间，开展我局食品安全监管“基础建设年和能力提升年”活动，夯实我局食品安全监管的制度和机制基础，提升全系统队伍的业务和技术能力。具体来讲，就是要强化“五个基础”和提升“五项能力”，即：强化食品安全“三支队伍”建设、责任体系建设、信息化体系建设、技术支撑体系建设等五个基础，提升队伍的业务能力和执行能力、三环节统一监管能力、重点监管能力、协调能力与媒体应对能力、应急保障能力等五个能力。

“双年活动”促监管工作上新台阶

      记者：您刚刚提到了“基础建设年和能力提升年”活动，请您简单介绍一下这个“双年活动”的主要内容。
      邝兵：“基础建设年和能力提升年”活动主要包括以下内容：
      一是开展五个方面的建设，强化“五个基础”。首先是“三支队伍”建设。“三支队伍”分别指的是我局自身的监管队伍、企业的食品安全管理员队伍以及由广大市民组成的公众队伍。为建设一支业务熟练、责任心强的企业食品安全管理员队伍，我局组织起草了《深圳市市场监管局食品安全管理员管理办法》，目前正在内部征求意见，下一步将正式出台并组织实施。同时，为普及公众队伍食品安全知识和消费常识，加强食品安全公众队伍建设，今年以来，我局共向社会发布了18个食品安全提示，取得了良好的社会效果，市民的食品安全意识得到了一定程度的提高。其次是责任体系建设。为合理划分市局、分局、所三级监管与许可的职责分工，我局制定并下发了《深圳市市场监督管理局食品准入工作职责分工（试行）》和《深圳市市场监督管理局食品安全日常监管工作职责分工（试行）》两个监管职责分工文件，明确了各级的食品安全监管责任，确保监管职责落实到位。再次是制度体系建设。目前，我局食品安全监督管理办法、重大活动食品安全保障工作规定以及重大食品安全事故应急预案也已起草完毕并上报市政府法制办，将于近期出台。对于三环节许可工作中目前国家尚未覆盖的边界问题，我局目前也充分地利用机制优势，通过制度化的手段，想法设法帮助企业通过合法途径进入市场，切实让企业感受到机构改革的成效。第四是信息化体系建设。为更好地发挥媒体监督作用，及时处置和解决媒体反映的食品安全问题，我局在今年初成功开发了舆情分析系统，对我局及时了解舆情动态起到了很好的辅助作用。此外，作为开展监管工作重要载体的信息化监管系统，目前也已在抓紧开发建设之中。下一步，我局还将选择若干大型市场或超市，开展食品经营单位信息系统与我局食品安全监管系统实施互联互通的试点工作，实现网络信息化监管，有效提高监管效率。最后是技术支撑体系建设。具备相应的检验检测能力，是有效开展食品安全监管工作的重要技术基础。为提高我市食品检测能力和水平，我局已向市政府申请对深圳市计量质量检测研究院进行改扩建，最终形成“一本部，两中心”的格局。这一改扩建项目建成之后，我局的食品安全检测能力将得到显著提升。此外，目前我局正在筹备组建食品安全专家技术委员会，加强相关的技术研究，为我局开展食品安全监管工作提供坚强有力的技术支撑。
      二是要提升“五项能力”。首先，提升队伍的业务能力和执行能力。在承接了餐饮服务监管工作之后，针对全系统多数监管队伍不熟悉餐饮监管业务的现状，全面开展相关的业务培训是当务之急。今年以来，已先后开展了一系列食品安全监管相关业务的培训，如餐饮许可和监管业务培训、重大活动食品安全保障工作培训、食品安全新闻宣传培训、流通环节食品安全监管培训、食品添加剂培训等。其次，提升三个环节的统一监管能力。如何充分发挥三个环节监管职能统一的机制优势，显现机构改革的成效，关键就在于如何有效地实现三个环节监管的无缝衔接和紧密联动。在统一三个环节监管的条件下，我局在开展日常监管和执法办案中，对生产、流通、餐饮环节检查发现的不合格食品，能够及时地追根溯源，对生产环节检查发现不合格食品的，也能够及时追踪产品在我市流通、餐饮环节的流向，并及时依法处置，这是以前按环节分不同部门监管的时候所不及的。同时，我局还发挥三环节食品许可职能统一的优势，研究制定了小饮食店，现做现卖小食品加工店、特殊工艺食品等场所的审查标准，逐步解决原来三环节均未覆盖到的边界问题，帮助经营单位合法进入市场。此外，为进一步简化食品生产经营单位办证流程，减少办证程序，切实做好便民服务，目前我局已制定了食品生产许可证、食品流通许可证与餐饮服务许可证“三证合一”的相关文件，并报经市法制办同意，即将着手推行。再次，提升重点监管能力。全市食品生产、流通、餐饮服务经营单位数量巨大，品种繁多，对全体监管对象平均用力是行不通的，因此，我们采取了抓重要风险点，有所侧重地开展监管工作的方法。今年以来，我们重点加强了对学校食堂、工地食堂等重点风险单位的监督检查，并加强了对乳制品尤其是学生奶、豆制品、猪肉、食用油、盒饭、凉菜、烧卤制品、生食海鲜等重点食品品种的日常监管和监督抽查，并在重要节日及重大活动等重点时段，有针对性地加大监管力度。第四，提升食品安全协调能力。食品安全涉及多个部门的职能，并非市场监管部门一家“包打天下”，同时，行业协会等社会各界也都负有一定的职责，并能发挥积极的作用。针对我市食品安全监管职能调整后所存在的一些职能边界问题，今年以来，我局积极主动地与有关部门进行沟通协调，较好地厘清了与有关部门的食品安全监管职能边界，明确了相关的工作衔接机制。前期，我局还与教育部门联合开展了学校食堂的食品安全监管工作，与建设部门联合开展了建筑工地食堂的监督检查，并与出入境检验检疫部门签订了关于食品安全监管的合作协议。同时，我局还加强与食品相关行业协会的沟通联络，召开了食品相关行业协会座谈会，号召食品行业协会在促进行业自律方面进一步发挥积极的作用。最后，提升应急保障能力。统一三个环节食品安全监管职责之后，应急处置各种突发事件的工作任务大大加重，尤其是在餐饮环节。对此，我们做了充分的准备，制定并严格落实食品安全应急值班制度，并做好车辆等装备的保障。目前，我局食品安全事故应急预案也已起草完毕，将于近期出台。
      我相信，经过接下来两年所开展的“基础建设年和能力提升年”活动，我市的食品安全工作能够上一个全新的台阶。

专项整治严保百姓餐桌安全

      记者：今年上半年，各类食品安全热点事件频频出现，如三聚氰胺乳制品“重出江湖”、农药残留超标蔬菜流入市场、地沟油上了餐桌，等等。针对这一系列事件，作为统管食品生产、流通、餐饮三个环节的部门，市场监管局都采取了哪些措施呢？成效如何？
      邝兵：我局高度关注各类媒体披露、曝光的食品安全问题，并紧紧依照自身职能，及时、果断地采取措施予以处置。针对今年上半年出现的一系列食品安全热点事件，我局分别开展了一系列的专项整治。
      一是开展了乳制品三聚氰胺专项检查。婴幼儿食品一直是我局的监管重点品种。今年年初，内地出现2008年问题乳粉回流到市场的问题后，我局立即组织从生产、流通和餐饮服务三个环节进行认真核查，并及时开展三聚氰胺专项抽查。经核查，确认我市2008年问题乳粉已经全部按照规定要求进行召回和监督销毁，未发现问题乳粉回流情况，开展的250多批次的三聚氰胺专项抽查全部合格。

      二是开展了海南豇豆专项整治。我局主动加强与农业部门的信息通报，及时根据农业部门的抽检结果信息对零售市场的不合格蔬菜进行查处。整治工作期间，共下架了未经检验的豇豆605公斤，节瓜360公斤。
      三是开展了地沟油专项整治。我局于3月22日部署开展了为期一个月的专项整治，共出动执法人员15452人次，检查食品生产经营单位22234家次；捣毁或配合相关部门捣毁“地沟油”加工窝点8个，销毁 “地沟油”约11吨。在专项检查中，有针对性地开展了306批次近68吨食用油品的抽样检测，主流通渠道未发现不合格样品，餐饮环节不合格仅占0.07%，总体情况良好。但通过检查，发现了个别小粮油店销售的食用油感官和酸价指标超标，目前已经全部封存并立案查处。
      四是开展了私宰肉专项整治。3月24日《南方日报》报道了我市福龙路与香蜜湖路交接的立交桥下藏有多处私宰点、私宰肉流入福田农批市场、新洲、上沙等城中村市场之后，我局迅速于3月26日向全系统下发了《关于进一步加强肉类及其制品监管的紧急通知》（深市监食字[2010]10号），对媒体曝光的市场及时进行调查处理。在行动中，我局查处了福田农批市场2个销售私宰肉的档位，并对该市场进行为期一周的整顿。市场开办方终止了这2个档位的经营合同，并对自查中发现的4家销售不合格猪肉的档位予以暂停营业。3月31日，我局还召开了由我市重点生产企业、配送企业、餐饮企业以及重点农批市场、集贸市场负责人以及市场主要猪肉供应商参加的肉类及其制品食品安全告诫会，要求各经营单位加强自律。今年以来，我局在流通环节共查扣私宰肉8000多公斤，扣留车辆9台，对销售私宰肉的行为起到了一定的震慑效果。同时，我局还在在日常监管工作中积极摸查私宰肉的来源，并结合市民的投诉举报信息，于3月15日将我局掌握的11个生猪私宰窝点报送市食安办，由其协调主管部门进行查处。
      五是开展了一次性餐具专项整治。针对媒体曝光的问题，我局于4月2日下发了《关于立即组织开展一次性塑料餐具专项执法检查的紧急通知》（深市监执字〔2010〕4号），部署全系统开展一次性塑料餐具专项执法检查。截止4月14日，我局共出动执法人员2634人次，检查一次性塑料餐具生产企业26家，流通企业768家以及使用一次性塑料餐具的餐饮企业2383家。累计封存或扣押问题餐具65678件，货值4313.5元。
      六是开展了集中消毒餐具专项整治。根据职能分工，我局负责餐饮服务单位使用集中消毒餐饮具的索证管理，并加强对餐饮服务单位餐饮具的监督检查，查处违法行为，“依照工商行政管理法律法规，核发营业执照，将已掌握的餐饮具集中消毒单位的登记情况，定期通报同级卫生行政部门”。在前期的整治工作中，我局查封了2家无照经营餐饮具集中消毒窝点，并于4月12日通过门户网站发布了今年第8号食品安全提示，要求餐饮服务单位落实消毒餐饮具的索证索票与台账登记制度，并查验有无产品质量检测合格报告，检查外包装标志。4月20日，我局向市食安办发去了《关于报送餐饮具集中消毒单位登记情况的函》（深市监食函〔2010〕7号），报送了我局所掌握的餐饮具集中消毒单位登记情况，由其协调卫生行政部门做好已办照餐饮具集中消毒单位的日常监督管理工作。
      目前，我局已将对餐饮服务单位使用集中消毒餐饮具的情况纳入日常监督检查的范围。

两措施强化食品安全长效监管模式

      记者：从您介绍的情况看，深圳市的食品安全总体态势是良好的。然而，食品安全是一项长期的、艰巨的工作，特别是三个环节的监管任务集中到了一个部门。市场监管局的下一步将采取什么样的方法和思路来解决“三合一”之后的监管效率问题？对形成食品安全的长效监管模式您有什么样的建议？
      邝兵：讲句心里话，我作为市政府部门主管食品安全的负责人，特别是在深圳这个绝大多数食品都是靠外来供给的城市负责食品安全，我的心时时刻刻都是绷得紧紧的。因为我们要对百姓负责，要对社会负责，要对政府负责。我们也制定了对食品安全监管工作的基本方法策略。
      第一，要整体化监管。市场监管局被赋予了食品生产、流通和消费三个环节的监管职能，从机制上打通了三个环节的监管链条，使这三个环节成为一个密不可分的整体，这是我们所拥有的独特机制优势。我们将充分发挥三个环节的统筹优势，努力地从系统、整体的角度来谋划和设计涵盖生产、流通和消费三个环节的监管流程、规范，逐步建立协调、高效的食品安全监管模式。
      首先，我们将发挥三环节食品许可职能统一的优势，解决部分因处于交叉边缘地带而长期难以办证的食品生产经营单位的许可难题。要通过建立和完善审查标准体系，逐步解决三环节许可工作中目前国家尚未覆盖的边界问题，帮助企业通过合法途径进入市场。如组织专家制定果蔬荤菜切配加工、后杀菌工艺盒饭等特殊食品加工单位的许可审查标准，解决该类经营单位的市场准入问题。同时，我们还将着手推行食品生产许可证、食品流通许可证与餐饮服务许可证“三证合一”的工作，这也需要国家、省相关主管部门的支持。
      其次，我们将发挥三环节食品安全监管职能整合的优势，加强对不合格食品的追踪与追溯，提高统一监管效能。对生产、流通、餐饮环节检查发现的不合格食品，要及时追根溯源，对属于我市生产的，辖区分局要迅速对生产源头予以查处；对生产环节检查发现不合格食品的，要及时追踪产品在我市流通、餐饮环节的流向并依法处置。
      再次，我们还将发挥职能整合优势，统筹安排生产、流通、餐饮三个环节食品抽样检验工作，避免重复抽检而降低工作效率，同时，充分发挥三环节和执法手段统一的优势，加大食品安全专项整治力度，提高整治工作效率，
      第二，用信息化手段监管。实施食品安全监管信息化，是提高监管效率、弥补监管人力不足的重要手段。根据新的食品监管机制的要求，我局将整合改进原有各环节食品监管信息系统，研究开发统一的食品安全信息化系统，目前，该系统已进入实质调研开发阶段。
      第三，靠法制化监管。一个全新监管体系的建立，需有一套完整的法律、法规和规章制度的支撑，我们所探索形成的有效的工作模式和监管机制，也需要通过法规、规章的形式来予以固化和强化。在三个环节实现统一监管的条件下，新旧法规过渡、环节间监管接口、许可与监管业务衔接、日常监管与执法衔接等问题均需要解决，有关地方性法规和规范性文件也存在着“废、改、立”的需要。对此，我们一方面将积极地对对生产、流通和餐饮服务环节的食品监管法律法规、规范性文件及监管工作程序进行分类汇总和梳理，逐步出台适合我市实际、符合三个环节统一监管要求的监管制度文件，另一方面将努力争取通过促请地方立法，切实使我们在新的监管机制下“有法可依”。
      关于对食品安全要形成长效监管模式的问题，我的建议主要在以下两个方面：
      一是食品安全应齐抓共管，加强源头治理。食品安全涉及政府多个部门的职能，量大、面广、线长，不是某一个政府部门单枪匹马能够管好的事情，需要相关职能部门、社会各界齐抓共管。从表面来看，食品安全问题往往是从终端，即流通环节或餐饮环节显现出来，但是，要解决这些问题，关键则是要从源头上来解决。比如私宰肉、潲水油、农药残留蔬菜，等等。管好了源头，将不合格、有害食品堵在了源头，能起到事半功倍的作用，而如果管不好源头，一旦让不合格、有害食品从源头流出、流入了市场，就需要花上百倍、上千倍的力量，对成千上万的流通、消费终端来进行围追堵截，难度就非常大，行政成本也将非常高，且往往事倍功半，效果不好。
      二是食品安全工作需要市民的广泛参与，群防群治。食品安全问题事关每位市民的切身利益，涉及每位市民每一天的生活，无处不在，无时不在。要全面提高我市的食品安全水平，离不开全体市民对食品安全工作的积极参与和共同努力。健全食品安全监管体制、完善食品安全法律体系、加大政府监督管理力度固然重要，但是，由于监管力量的限制，法律法规的制裁、行政力量的干预很难从根本上保障各领域的食品安全。作为食品的最终消费者，广大的市民是对食品安全最为关注的群体，也是最为广泛的食品安全监督力量。提高广大市民的食品安全意识与识辨能力，使广大市民广泛参与到食品安全工作中来，自觉抵制不安全食品，积极投诉举报食品违法行为，将能有效地促进食品行业经营秩序的良性发展，从根本上提高我市的食品安全水平。